Emballages ménagers : la vraie réforme abandonnée mais un nouveau contrat déballé pour les collectivités

Temps de lecture : 10 min

À la lecture de ce projet, un constat s'impose : la prévention reste la grande oubliée du cahier des charges. Alors que la réglementation fixe un objectif de réduction de 15 % des déchets d'emballages ménagers entre 2010 et 2030, les quantités commercialisées continuent de progresser (et le réemploi stagne à des niveaux extrêmement faibles), avec une hausse de 17 % entre 2010 et 2025. Cette trajectoire interroge également le discours de « soutenabilité » régulièrement avancé par les éco-organismes : si les objectifs de prévention étaient effectivement respectés, les quantités d'emballages mises en marché diminueraient et, avec elles, les contributions financières dues par les producteurs. Sur le volet financier, le projet prévoit pourtant une augmentation de 166 M€ de l'enveloppe globale entre 2026 et 2027, ainsi qu'une revalorisation de 3 % du tarif unitaire de soutien (TUS). Mais cette hausse ne s'accompagne toujours d'aucune garantie sur les dépenses effectivement réalisées par les éco-organismes, ni sur le niveau de couverture des coûts des collectivités. L'objectif réglementaire de 80 % des coûts nets de référence n'est d'ailleurs toujours pas atteint aujourd'hui. Enfin, si AMORCE accueille favorablement le principe d'un contrat individualisé permettant de mieux adapter les soutiens aux réalités territoriales, sa mise en œuvre dans les conditions actuellement envisagées ne garantit ni l'atteinte des objectifs environnementaux réglementaires ni la couverture des coûts à hauteur de 80 %. Cette insuffisance soulève également une interrogation sur la conformité légale du dispositif.

Un calendrier à marche forcée mais sans réelles négociations

Le projet de refonte du cahier des charges s'est inscrit dans un contexte de fortes tensions autour de l'avenir de la filière, notamment sur la question de la fausse consigne pour recyclage des bouteilles en plastique et des canettes mais aussi sur celle des objectifs non atteints. Le calendrier des discussions illustre les nombreux revirements intervenus en quelques semaines :

• 13 août 2026 : sans aucun préavis, le ministère met en ligne un projet de modification de cahier des charges pour consultation publique. Il propose une refonte importante des dispositifs de soutiens pour les collectivités (pour compenser un projet de fausse consigne ? ) ;
• 4 septembre 2026 : Après la menace d'une manifestation massive des collectivités locales, le ministre annonce une volonté d'apaisement en renonçant à imposer le projet de fausse consigne pour recyclage des bouteilles en plastique et des canettes, sauf pour les collectivités volontaires ;
• 1er octobre 2026 : le ministre annonce l'abandon de la refonte globale du cahier des charges, au profit du maintien du cadre existant. Seule la création d'un contrat individualisé pour l'atteinte des performances est maintenue ;
• 5 novembre 2026 : le projet est présenté en commission interfilière REP (CiFREP), sans nouvelle consultation publique sur cette version recentrée.

Ce revirement marque avant tout l'abandon d'une réforme qui aurait profondément modifié les modalités de fonctionnement et de financement de la filière. Pour autant, le maintien du cahier des charges actuel ne signifie pas l'absence de toute évolution : le nouveau contrat individualisé doit introduire une approche plus territorialisée de l'accompagnement des collectivités.

Des changements structurants pour la filière

Le premier projet de modification prévoyait une refonte importante de la filière, avec le renforcement des éco-modulations (notamment sur les petits contenants et les résines plastiques insuffisamment recyclées), la création de soutiens supplémentaires au réemploi, la possibilité de pourvoi au tri par l’éco-organisme et la fixation d'un objectif de recyclage des emballages hors foyer de 100 000 tonnes par an. 

Elle prévoyait également une évolution des mécanismes de soutien aux collectivités, avec une hausse de 3 % du tarif unitaire de soutien (TUS) associée à une distinction de ces mêmes soutiens entre la collecte et le tri (création d’un TUS tri et d’un TUS collecte). Un changement majeur résidait dans le remplacement du soutien à la performance du recyclage (SPR) par une majoration individualisée par matériau, ainsi que des aides spécifiques à la progression des performances plastiques et aluminium ou encore un soutien à la transition sur la période 2027-2030. 

Le projet actuel propose quelques aménagements comme un plafonnement des fonds (recherche et développement...) et il maintient une réévaluation des TUS de 3% pour l'ensemble des matériaux. 

Enfin, il conserve la création d'un « contrat individualisé pour l'atteinte des objectifs », destiné à financer des actions adaptées aux spécificités de chaque territoire mais le ministère abandonne le projet de refonte globale du cahier des charges. L'architecture actuelle des soutiens financiers et les grands équilibres de l'agrément 2024-2029 ne sont donc plus remis en cause. 

Le contrat individualisé pour l’atteinte des objectifs 

Le ministère propose un nouveau « contrat individualisé pour l'atteinte des objectifs" ouvert à toutes les collectivités en contrat avec un éco-organisme sur la filière emballages ménagers et papiers. L’ambition affichée est de « mobiliser les leviers les plus adaptés aux caractéristiques locales, afin d'améliorer les performances de collecte et de tri des collectivités ».

Son fonctionnement repose sur plusieurs étapes :

• Un diagnostic territorial préalable, partagé entre la collectivité et l'éco-organisme, afin d'identifier les freins à l'amélioration des performances et les leviers adaptés aux spécificités locales. A réaliser dans les prochains mois. AMORCE demande que ce diagnostic comporte plusieurs éléments indispensables à la bonne prise de décision : profil de la collectivité et performances par rapport au niveau national et aux collectivités similaires (présentant le même profil), évaluation des coûts rapportée au quantités supplémentaires envisagées pour chaque action afin d’évaluer les actions présentant le meilleur rapport coût/bénéfice.

• La définition conjointe entre l'éco-organisme et la collectivité d'un plan d'actions et de priorités. Le ministère a prédéfini une liste d’actions prédéfinie qui devront être obligatoirement examinées. Ces actions vont de l’amélioration des dispositifs de collecte (densification des points d’apport volontaire, amélioration de la collecte en porte-à-porte), à l’optimisation de la dotation en bacs de collecte ou encore l’ajustement des fréquences de collecte, l’amélioration de la desserte des zones insuffisamment couvertes, l’amélioration du tri (améliorer la captation des emballages et des papiers dans les centres de tri), le déploiement ou le renforcement des dispositifs de tri dans les espaces publics et la mise en place de la tarification incitative. Pour AMORCE, cette liste doit a minima être complétée par le financement d’ambassadeurs de tri et de brigades vertes pour travailler sur la sensibilisation et le volet sanction en cas de non respect du règlement de collecte.

• Les engagements réciproques seront enfin formalisés, avec les actions à mener, un calendrier de réalisation, ainsi qu'un accompagnement technique et financier de l'éco-organisme. En cas de désaccord entre la collectivité et l’éco-organisme, c’est un comité « regroupant notamment des représentant des collectivités locales » qui sera chargé d’analyser les points de désaccord « afin de parvenir à un diagnostic partagé ». AMORCE demande que toutes les associations représentatives de collectivités intègrent ce comité. Pour AMORCE, le collège représentatif des collectivités locales au sein de ce comité devra disposer d’un droit de veto afin que les éco-organismes n'imposent pas à une collectivité des mesures qu’elle ne souhaiterait pas mettre en place ou qu'ils développent une politique du "à prendre ou à laisser".

• Un suivi annuel des actions est également prévu pour évaluer les résultats obtenus et, si nécessaire, ajuster les mesures en fonction des performances.

Une enveloppe financière spécifique doit accompagner ce dispositif. Son montant a évolué au fil des discussions : initialement annoncée à 150 M€/an, elle a ensuite été ramenée à 100 M€, avant d'être portée à 120 M€/an dans la dernière version du projet, pour la période 2027-2029. Ce contrat, proposé à chaque collectivité par son éco-organisme, devra être signé au plus tard le 30 septembre 2027. Alors que nous sommes déjà le 4 novembre 2026, le calendrier de déploiement interroge sur la capacité des éco-organismes à engager effectivement ces 120 M€ dès 2027. En effet, si les contrats ne sont signés qu'au cours de l'année, une partie des contributions perçues par les éco-organismes en 2027 pourrait ne pas être redistribuée au bénéfice de la filière et de l'amélioration des performances cette même année. AMORCE alerte donc sur le risque de voir une nouvelle fois des éco-contributions s'accumuler en trésorerie plutôt que d'être mobilisées au service des collectivités et de l'atteinte des objectifs réglementaires.

La lecture d’AMORCE : une réponse intéressante mais à amender

Pour AMORCE, cette réforme du cahier des charges actuels est  d'abord l'aveu d'un échec. Depuis 2023, AMORCE avec la plateforme des collectivités alertait sur les insuffisantes de ce cahier des charges et de ses moyens pour garantir l’atteinte des objectifs et une juste couverture des coûts des collectivités locales. La preuve en est que, les soutiens ne couvrent qu'environ 50 % des coûts réels des collectivités en moyenne nationale, avec d'importantes disparités territoriales. 

C'est précisément pour dénoncer ces insuffisances et obtenir une évolution du dispositif qu'AMORCE a engagé un recours devant le Conseil d'État contre le cahier des charges actuel. La première version du projet de réforme, qui prévoyait de revoir plusieurs mécanismes de financement et de soutien aux collectivités, est venue conforter la pertinence de cette démarche : elle reconnaissait implicitement les limites du dispositif actuel et la nécessité de le faire évoluer, rejoignant ainsi plusieurs constats et revendications portés de longue date par AMORCE. Ce premier projet était cependant également très imparfait et aurait fait perdre d’importants soutiens à beaucoup de collectivités. 

Face à ce constat, la création d'un contrat individualisé peut constituer une opportunité pour mieux accompagner les territoires, en tenant compte de leurs contraintes et de leurs spécificités locales. Le principe d'un diagnostic partagé, de la définition conjointe d'un plan d'actions et d'un accompagnement technique et financier des collectivités est en effet intéressant. Toutefois, son efficacité dépendra directement des moyens supplémentaires réellement mobilisés. Or, l'évolution de l'enveloppe financière consacrée à ce dispositif, passée de 150 M€ initialement à 120 M€ dans la dernière version du projet, interroge sur l'ambition réelle du Gouvernement. Surtout, ces financements ne constituent pas des soutiens supplémentaires venant abonder les moyens des collectivités : ils reposent en partie sur des économies réalisées sur d'autres postes de soutien, notamment l'écoconception, la recherche et développement (R&D) et les appels à projets (AAP), ainsi que sur la mobilisation de contributions perçues par les éco-organismes lors des exercices précédents mais non dépensées, qui sont aujourd'hui conservées en trésorerie. AMORCE demande que cette enveloppe soit abondée par la totalité des éco-contributions perçues mais non affectées qui s'élèvent selon nos calculs d'environs 50 millions d'euros par an pour 2024 et 2025 et à un montant encore supérieur 2026. Il ne s'agit pas de créer un nouveau mécanisme de redistribution à moyens constants, mais bien de mobiliser l'intégralité des contributions versées par les producteurs au bénéfice de la filière et des collectivités qui en assurent la gestion.

En outre, le projet actuel prévoit que cette enveloppe finance :

• « Des soutiens à l’investissement couvrant au minimum 80 % des coûts supportés par la collectivité ;
• Des soutiens au fonctionnement destinés à accompagner la montée en puissance d’un ou plusieurs dispositifs ;
• Des soutiens forfaitaires visant à encourager la mise en place d’une organisation de référence, pouvant notamment prendre la forme d’un montant exprimé en €/habitant/an. »

Les modalités de financement envisagée constitue une autre faiblesse de ce projet de contrat. Sans garantie de prise en charge des surcoûts de fonctionnement, les risques liés au changement de pratiques seront toujours portés par la collectivité. L’exemple du verre est parlant : sa collecte est largement déficitaire aujourd’hui et chaque tonne collectée coûte de l’argent aux collectivités (AMORCE a établi le déficit à  76 €/t en 2026). Face à ce constat, comment promettre une amélioration des performances sans dégrader dans le même temps les finances locales ? AMORCE demande que cette enveloppe puisse financer 80 % du montant des surcoûts générés par les actions retenues (en investissement et en fonctionnement). La prise de risque sera de cette façon partagée entre les acteurs et le coût de la collecte sera maitrisé pour la collectivité, ce qui lui permettra de s’engager plus facilement dans une démarche d’amélioration et d’optimisation de son schéma de collecte. 

À enveloppe de soutiens globale constante (environ 1,4 milliards d’euros), ce nouveau cahier des charges risque de modifier les modalités d'attribution des soutiens, en réorientant notamment vers les contrats individualisés des financements auparavant accessibles dans le cadre d'appels à projets, plutôt que de dégager des moyens nouveaux pour les collectivités. Cette évolution ne saurait donc être considérée comme une réponse suffisante aux difficultés de financement de la filière. 

L'abandon de la réforme globale laisse également sans réponse plusieurs autres insuffisances dénoncées par AMORCE : l'absence de sanctions financières suffisamment dissuasives lorsque les éco-organismes ne respectent pas les trajectoires réglementaires ou encore le manque de visibilité. 

À ces insuffisances s'ajoute la récente décision des deux éco-organismes de la filière de revoir à la baisse leurs barèmes amont 2027 par rapport aux montants initialement publiés. AMORCE s'est positionnée contre cette diminution, qui envoie un signal particulièrement négatif aux collectivités et fragilise davantage l'équilibre économique de la filière. Alors que les coûts de fonctionnement des services publics augmentent et que les performances de recyclage restent inférieures à plusieurs objectifs réglementaires, notamment pour les plastiques, la baisse des contributions des producteurs apparaît difficilement justifiable. Elle revient à réduire les moyens financiers disponibles alors même que tous les acteurs doivent poursuivre leurs investissements et intensifier leurs efforts pour améliorer les performances de collecte et de tri. Cette décision est d'autant plus contestable que les niveaux actuels de soutien ne permettent déjà pas d'assurer une couverture satisfaisante des dépenses engagées. 

Enfin, une diminution des contributions financières des producteurs ne constitue en aucun cas un levier de prévention à la source et ne permettra pas de réduire les quantités d'emballages mises sur le marché. Pour AMORCE, la responsabilité financière des producteurs doit pleinement s'exercer et les contributions doivent être à la hauteur des coûts qu'ils font peser sur le contribuable. Le maintien du cahier des charges actuel ne peut donc être assimilé à une réponse aux difficultés de la filière. Si le contrat individualisé peut représenter un outil complémentaire intéressant, il ne doit ni se substituer à une juste couverture des coûts ni servir à réorganiser à moyens constants les financements existants. AMORCE continuera de défendre une évolution ambitieuse des mécanismes de soutien, fondée sur les coûts réellement supportés par les collectivités, afin que la REP remplisse pleinement sa vocation : faire assumer aux producteurs les conséquences économiques et écologiques de la gestion des déchets qu'ils mettent sur le marché.

Contact : Mathieu WAGNER